Como consecuencia, el gobierno ha enviado al Parlamento dos proyectos de ley que se encuentran en tramitación legislativa.


Hacia un sistema nacional de crédito

El primero crea un sistema de crédito para los alumnos de las universidades que no pertenecen al Consejo de Rectores, adicional al existente para estas últimas. Si bien se mantiene la discriminación existente en la actualidad, constituye un primer paso para, posteriormente, llegar a un sistema nacional único, que se logrará después de una transición cuya duración dependerá de que pueda asegurarse que se recuperarán los préstamos otorgados en el pasado y en el futuro. Este proyecto, que entrega la garantía estatal para la recuperación de los créditos, está a la espera que se resuelva la discusión acerca de sobre quién recae la responsabilidad en el financiamiento de los estudios de aquellos estudiantes que abandonan la universidad antes de la obtención de un título profesional o un grado académico.

El segundo proyecto establece un "Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior", cuyo objetivo central es mejorar la información acerca de las instituciones que ofrecen educación superior en el país. En este caso, la discusión más importante se ha centrado en el tema de la acreditación de los planteles. Recientemente, la Cámara de Diputados aprobó con modificaciones, en primer trámite constitucional, el proyecto de ley enviado por el Ejecutivo, y pasó al Senado, donde será examinado por su Comisión de Educación. Este es el tema que se comenta en este Informe.

Finalmente, el gobierno ha anunciado otra iniciativa legal que buscaría reformar por completo las normas que rigen el sistema universitario, el cual hace agua por todos lados. (Ver www.asuntospublicos.org. Intervención estatal en las universidades, Informe Nº364)


Información y mercados competitivos

La economía de mercado, para que funcione eficientemente, debe cumplir con varias condiciones, entre las cuales resalta la existencia de información, es decir, que los compradores y los vendedores tengan un adecuado conocimiento de los bienes y servicios que se transan.

Una de las falencias que ocurren en algunos mercados es la asimetría de la información, de que disponen compradores y vendedores, área de la disciplina a la cual se ha dedicado una creciente preocupación, pues constituye una razón importante de la existencia de mercados no competitivos, en especial en las transacciones financieras y de seguros. En 2001, Joseph Stiglitz obtuvo el Premio Nobel de Economía, principalmente por sus contribuciones científicas en el campo de la asimetría de la información.

El mercado de servicios educacionales, en especial a nivel superior, es un caso claro de la existencia de asimetrías de información ("de texto"). Los estudiantes, así como los potenciales empleadores, carecen de la suficiente información sobre la calidad de los planteles existentes, así como de las diferentes carreras que ofrecen.

Por el contrario, las entidades de educación superior disponen de una adecuada información sobre la potencialidad de sus eventuales estudiantes, tales como pruebas de aptitud académica, notas de la enseñanza media, antecedentes socio- económicos y pruebas especiales. Además, está la existencia de un fuerte gasto en publicidad, con componentes claramente distorsionadores más que informativos.

La existencia de mercados imperfectos lleva a la necesidad de una intervención estatal de carácter regulatoria, para restablecer condiciones de competencia, en este caso, para mejorar la información que tienen los usuarios, de manera de poder tomar decisiones racionales que eleven el bienestar de los interesados, lo cual se obtiene mediante la creación de un sistema nacional y único que certifique la calidad y las características de los diferentes servicios otorgados por los planteles de educación superior.


Proyecto sobre calidad de la educación superior

La prolongada discusión ocurrida en la Cámara de Diputados permitió mejorar el proyecto original del gobierno en numerosos aspectos; por lo tanto, más que un análisis detallado de estas innovaciones, conviene comentar la iniciativa que ya está en poder del Senado, la que probablemente no sufrirá modificaciones muy de fondo, en vista de los avances logrados.

"El Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior" tiene varios componentes: información, licenciamiento de instituciones y acreditación. Contará con un Comité Coordinador compuesto por el Vicepresidente del Consejo Superior de Educación (CSE), el Presidente de la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) y el jefe de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación.

Corresponderá al MINEDUC el desarrollo y mantenimiento de un Sistema Nacional de Información de la Educación Superior "que contenga los antecedentes necesarios para la adecuada aplicación de las políticas públicas destinadas al sector de educación superior, para la gestión institucional y para la información pública de manera de lograr una amplia y completa transparencia académica, administrativa y contable de las instituciones de educación superior".

De esta manera, estarán disponibles los datos estadísticos relativos a alumnos, docentes, recursos de infraestructura y resultados del proceso académico; el incumplimiento de esta obligación generará sanciones. Esta tarea deberá realizarla la División de Educación Superior del MINEDUC.

Por otra parte, se reafirma que el Consejo Superior de Educación es el encargado del "licenciamiento" de las instituciones nuevas de educación superior, es decir, otorgarles autonomía institucional.

El tema más importante es la acreditación institucional y de carreras y programas, para lo cual se plantea una nueva normativa. La primera consiste "en el proceso de análisis de los mecanismos existentes al interior de las instituciones autónomas de educación superior para asegurar su calidad, considerando tanto la existencia de dichos mecanismos, como su aplicación y resultados". También se considera la acreditación de carreras y programas.


La propuesta del gobierno y las modificaciones

Después de una intensa discusión, se llegó a un acuerdo entre los parlamentarios oficialistas y de Renovación Nacional en torno a la conformación de la Comisión Nacional de Acreditación, la que estaría compuesta de 13 miembros, la gran mayoría académicos designados por diferentes instancias: un representante del Presidente de la República, que la encabezaría, y del Consejo de Rectores, las universidades privadas autónomas, los institutos profesionales y centros de formación técnica, CONICYT y el jefe de la División de Estudios Superiores del MINEDUC. A los anteriores se sumarían dos figuras destacadas del país, designadas por los propios miembros de la Comisión.

La diversidad de orígenes de los integrantes asegura la necesaria independencia de las labores que le compete.

Las principales tareas de la Comisión son la acreditación institucional de las universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica, así como de los programas de postgrado universitarios. En estos casos las entidades deben haber conseguido su autonomía.

El proceso también incorpora dos tipos de actores. Comités ejecutivos compuestos por grupos de 5 a 15 miembros, elegidos por concurso público de antecedentes, que asesoran a la Comisión y equipos de especialistas - personas naturales o jurídicas -, los llamados "pares evaluadores", que realizan la tarea misma de evaluación. Cabe señalar que estas dos instancias presentan problemas de delimitación de sus funciones.

En los casos de la acreditación de carreras y programas de pregrado, la Comisión recurriría a "agencias acreditadoras", las cuales deben ser autorizadas y supervigiladas por dicha instancia. Esta figura constituye una transacción del gobierno con parlamentarios de oposición, ante el reclamo de excesiva ingerencia estatal en el proceso.


Participación voluntaria

En todo caso, la acreditación es un proceso voluntario de parte de las entidades de educación superior, a solicitud, y el mecanismo establecido dispone de resguardos adecuados para evitar arbitrariedades de los acreditadores, tales como el rechazo de algún "par evaluador" por la entidad examinada. En todo caso, el proceso establece que el centro interesado debe someterse, al menos, a la evaluación de su gestión institucional y la docencia de pregrado, pudiendo en forma voluntaria solicitar la acreditación de otras áreas, tales como la investigación, la docencia de postgrado y la vinculación con el medio (antes llamada "extensión").

Como es obvio, se determinarán aranceles para este servicio, y la propia ley establecería las remuneraciones de las diferentes instancias evaluadoras.

La acreditación puede establecerse por un período de hasta siete años (seis en el caso de los postgrados) y las instituciones que se sometan al proceso estarían obligadas a incluir en su publicidad su participación en el proceso.

Finalmente, una de las materias que generó más discusión fue la propuesta gubernamental que planteaba la exigencia de estar acreditada para acceder a los recursos que el Estado destina a la educación superior, tanto los fondos que perciben las universidades pertenecientes al Consejo de Rectores como las privadas. En este último caso, corresponde al aporte fiscal indirecto, FONDECYT, Mecesup e incluso la franquicia que favorece a las donaciones privadas.Sin embargo, la iniciativa no prosperó y el gobierno debió ceder para conseguir la aprobación de los aspectos fundamentales del proyecto.


Las criticas al nuevo sistema

Es conveniente señalar que las observaciones al proyecto original del gobierno fueron de diferente naturaleza, a pesar que nadie negó la conveniencia que las entidades de Educación Superior fueran acreditadas.

En un comienzo, la mayoría de las universidades privadas presentaron una postura común, de rechazo al proyecto, por considerar que concentraba en una entidad de gobierno, la Comisión Nacional de Acreditación, un excesivo poder sobre la totalidad del proceso. Con las innovaciones introducidas en la Cámara de Diputados, que cambió la composición de la Comisión y externalizó una parte significativa del procedimiento, la mayoría de las entidades privadas se sumó a la iniciativa.

También contó con el apoyo de las universidades del Consejo de Rectores. En este respaldo fue decisivo el aporte de los diputados de RN que, gracias a las modificaciones aceptadas por el gobierno, lo votó a favor.

Sin embargo, han mantenido una oposición total un grupo pequeño de universidades privadas, la UDI y algunas figuras representativas del pensamiento neoliberal.

Hay dos tipos de argumentos. El primero se basa en que atentaría contra la libertad de enseñanza, ya que "daña la diversidad". Esta afirmación es muy feble, pues desde el momento que someterse a ese proceso no es obligatorio, tal libertad estaría preservada, siempre que estuviera en peligro tal derecho. El otro argumento es de carácter ideológico: no hay que crear nuevas entidades estatales en este ámbito, pues no sería responsabilidad del Estado velar por la calidad de la enseñanza, sino correspondería a los privados, los "consumidores". Los diputados Dittborn y Kast, de la UDI, lo plantean así:

"Digamos las cosas como son: la Concertación desea aprobar este proyecto de ley para recuperar para el Estado la administración de la educación superior privada que ha crecido mucho en los últimos años, producto de la libertad para emprender, de regulaciones inteligentes y de la iniciativa privada que lo ha hecho posible. La Concertación no acepta haber perdido el poder sobre la educación superior privada".

Es decir, se refleja el rechazo visceral a todo tipo de ingerencia estatal, aunque se trate de un mercado que funciona con serias ineficiencias y en una sociedad caracterizada por la injusticia y la desigualdad de oportunidades.


Acreditaciones dudosas

En este planteamiento anti estatal, la solución es simple, aunque pésima: dejar que la competencia cumpla su tarea y que cada universidad busque en el país o en el extranjero una entidad que la acredite. Esta receta es más vieja que el hilo negro y se sabe bien en qué termina, ya que algunos planteles buscarán instituciones serias y competentes que las evalúen, mientras otras encontrarán en el "mercado persa" de la acreditación certificados hechos a pedido con muchos timbres y letras doradas, de entidades fantasmas con nombres rimbombantes en inglés. Así funcionaría un mercado muy competitivo, pero sin controles de calidad sobre servicios heterogéneos.

Esta posición está en la línea de quienes piensan que la competencia es un valor supremo, que resuelve todos los problemas económicos y que incluso, como sostiene Milton Friedman, cuando existen procesos no competitivos son las propias fuerzas del mercado las que hacen resurgir un nuevo equilibrio. Por lo tanto, entregarle herramientas al Estado, para que regule algún mercado no competitivo e ineficiente, no sólo atentaría contra la libertad económica, sino sería ineficiente, aun en casos tan extremos como la existencia de monopolios "naturales" o tecnológicos, o de mercados en que existen graves asimetrías en la información, como es la enseñanza superior. Aquí se entra en el mundo de los valores, el "yo creo" o "me gusta", de los prejuicios, lo cual dificulta la discusión.

Tal como lo señaló José Joaquín Brünner, "preferimos esconder la cabeza debajo del manto de nuestras ideologías antes que enfrentar los problemas de mediocridad".

La mejor validación de la importancia del sistema es que el programa piloto que inició el MINEDUC ha contado con la participación de los centros de estudios más importantes del país. Es así como se inició en mayo de 2003 con el primer ciclo, integrado con 2 institutos profesionales y 12 universidades, entre ellas la Chile, la Católica, la Austral, la de Concepción y, entre las privadas, se cuenta con la Diego Portales, Andrés Bello y Adolfo Ibáñez. Es significativo.



*Andrés Sanfuentes

Editor Económico de www.asuntospublicos.org