Cuando se habla de la contaminación atmosférica es necesario tener presente no sólo la individualización del hecho o a los culpables directos, sino que también las reglamentaciones realistas que cada país se ha dado para proteger su ambiente y la protesta de quienes sostienen que "sin echar humo o gases al ambiente no hay progreso".

En Arica, la Municipalidad local conminó a las empresas pesqueras para que en un plazo prudente pusieran fin a la emisión de gases desagradables y tóxicos (que han llegado a ser el olor distintivo de los dos grandes puertos de la Primera Región). Los industriales argumentan que el olor nauseabundo es el peaje que la ciudad debe pagar para incrementar las divisas en moneda extranjera por la venta de un producto de exportación: la harina de pescado.

Ambientalistas, autoridades e industriales no logran ponerse de acuerdo aquí como en los grandes centros industriales de todo el mundo. Los empresarios afirman que la reglamentación y las leyes son engorrosas y que tienden a inhibir el desarrollo de las industrias. Los ambientalistas expresan desánimo por lo que consideran un ritmo de progreso inaceptablemente lento para alcanzar las metas convenidas sobre la calidad del aire.

Algunos gobiernos, como el de los Estados Unidos, han tomado en cuenta ambas opiniones y están complementando la regulación directa con una serie de incentivos financieros para el control de la contaminación. La introducción de las llamadas opciones mercantiles controladas han merecido el elogio de los economistas, quienes sostienen que los incentivos financieros son el instrumento de política más efectivo entre las acciones para purificar el aire.


Una lucha permanente

Los legisladores de los Estados Unidos confrontan dos tareas al regular la contaminación del aire: decidir cuál es el nivel de calidad del aire que se mantendrá y cuándo alcanzarlo, y determinar cómo llegar a tal rango deseado dentro de un plazo específico.

Puesto que el aire limpio es un bien común compartido por todos, la decisión sobre el nivel de calidad del mismo es básicamente política. En la actualidad, las metas sobre la calidad del aire para Estados Unidos están consagradas en la Ley para la Pureza del Aire, de 1963, y sus enmiendas.

En esa legislación, el Congreso ordenó que los niveles de contaminación sean lo bastante bajos para eliminar todos los efectos adversos sobre la salud y el bienestar público, y encomendó a la Agencia de Protección Ambiental (EPA) la responsabilidad de fijar normas específicas en cuanto a calidad del aire, en relación con los principales contaminantes. Estas normas corresponden a los límites máximos permisibles en el ámbito nacional, para las concentraciones de contaminantes en la atmósfera.

En 1977, el Congreso estableció también un programa de cumplimiento, disponiendo que cada estado presentara a la EPA un Plan de Instrumentación Estatal (SIP) el 1º de julio de 1979. Estos planes garantizarían que las regiones que no hubiesen cumplido ya con las normas nacionales sobre los principales contaminantes los alcanzaran para el 31 de diciembre de 1982. Los SIP incluían reglamentos para "evitar el deterioro significativo" de la calidad del aire en las regiones que ya hubieran cumplido con las normas nacionales. Ninguno de los plazos de este programa tuvo cumplimiento. A finales de 1981, la EPA sólo había aprobado l2 SIP y en febrero de 1983, más de 470 condados (de un total de 3041) todavía no satisfacían la norma nacional, cuando menos para un contaminante de importancia.

En estas demoras, un factor clave fue cómo decidieron los reguladores hacer cumplir las normas nacionales para la calidad del aire. En un principio, el gobierno sólo dependía de la regulación directa de cada fuente de contaminación (Fuente se define como aquella instalación que emite uno o más contaminantes. Según esta definición, una sola planta industrial puede tener varias fuentes por separado). Al formular las directrices de control de la contaminación para las empresas, los reguladores señalan lo que se considera la mejor tecnología de control existente para cada fuente de emisiones, dadas las características especiales de ésta. Así pues, los contaminadores deben adoptar esa tecnología y conseguir el mínimo posible en su índice de emisiones. Si una empresa quiere emplear una tecnología diferente para reducir las emisiones, normalmente tiene que presentar pruebas de que la tecnología optativa será, al menos, tan eficaz como el método prescrito por el gobierno.

Se ha visto que este proceso requiere mucho tiempo y numerosos estudios, tanto de los reguladores como de los regulados.

Varios factores contribuyen a la ineficacia del enfoque tradicional del control de contaminación. La regulación individual directa pasa por alto las diferencias en los costos de reducción entre las distintas fuentes, al asignar la responsabilidad para la reducción de la contaminación. También limita el desarrollo e introducción de una tecnología de reducción que permite el ahorro de costo y restringe innecesariamente el desarrollo industrial.


Ineficiencias

Debido a las diversas tecnologías de producción y a los cambios en las condiciones económicas, algunas empresas pueden reducir las emisiones de un contaminante específico en algunas fuentes en forma menos costosa que en otras. Al aplicarse uniformemente, la regulación individual no aprovecha esta diferencia en el costo de la reducción de emisiones. Por ejemplo, si se piensa en una planta que emite dióxido de azufre en dos fuentes diferentes. A causa de diferencias en los procesos de producción, el costo de reducir las emisiones en la "fuente A" es de 2000 dólares por tonelada y en la "fuente B", de 4000. Si la regulación individual requiere la reducción de dos toneladas de dióxido de azufre, las emisiones de cada fuente tendrán que reducirse en una tonelada, a un costo total de 6000 dólares. Sin embargo, es fácil ver que la forma más barata de reducir esas emisiones en dos toneladas es realizar toda la reducción en la fuente A en un costo total de 4000 dólares. En general, la reducción de emisiones uniforme en todas las fuentes no minimiza los gastos del control de contaminación.

Si bien, en teoría, los reguladores podrían idear un plan minimizador de costos para el control de contaminación, en la práctica, los requerimientos de información excluyen tal posibilidad. Los reguladores gubernamentales no pueden conocer los precios: las oportunidades tecnológicas y las materias primas opcionales de que dispone las plantas en cada industria. Aun si pudiesen determinar la asignación de responsabilidades más eficiente para reducir la contaminación en cada fuente, tendrían que reconsiderar sus reglamentos en forma continua a la luz de las cambiantes condiciones económicas. Por consiguiente, los reguladores piden el mismo grado de reducción en cada fuente; a saber, el índice mínimo de emisiones congruentes con la tecnología seleccionada. Debido a que lo que se paga por reducir las emisiones un poco más (el costo de reducción marginal) varía según la fuente, la regulación directa no ha sido eficiente en el rubro costos.

Los reglamentos se han enfocado en el uso de dispositivos de control de la contaminación, como depuradores o filtros, porque son fáciles de evaluar y pueden aplicarse en diversos tipos de fuentes. Como resultado, las innovaciones en la tecnología de control de contaminación se inclinan hacia estos dispositivos, y las oportunidades de reducir las emisiones modificando o rediseñando partes de la instalación manufacturera ya existente pueden perderse. Con frecuencia, es posible idear innovaciones fundamentales que ahorran gastos en las técnicas de manufactura existentes y que reducen las emisiones. Sin embargo, los ingenieros empleados por los reguladores difícilmente recomiendan cambios fundamentales en los procesos fabriles, porque el conocimiento de éstos suele estar protegido por derecho de propiedad. Aunque las propias empresas reguladas pueden descubrir procedimientos de reducción más eficientes, no se animan a introducirlos por las complejidades burocráticas a que se enfrentan cuando tratan de sustituir la técnica prescrita.

Las ineficiencias surgen también porque los reglamentos destinados a mantener la calidad del aire limitan el desarrollo industrial. Estos pueden obstaculizar las operaciones de una empresa en ciernes o forzarla a trabajar en un emplazamiento menos lucrativo, sin importar lo que la empresa nueva esté dispuesta a pagar por una parte de la cuota de emisiones vigente para las fuentes ya existentes. Tales restricciones elevan sin necesidad el costo de reducción de la contaminación.


Un enfoque del mercado

Las deficiencias de la regulación individual imponían una reforma y, a finales del decenio de 1970, la EPA comenzó a examinar otros métodos para controlar las emisiones transportadas por el aire. De particular interés eran los proyectos de tipo comercial para reducir la contaminación.

En vez de controlar directamente cada fuente de emisiones, el enfoque de mercado introduce incentivos financieros para que las empresas reasignen entre sí la responsabilidad de reducción, a fin de alcanzar las metas de calidad del aire al menor costo. A diferencia del enfoque tradicional, que deja toda la toma de decisiones en manos de los reguladores gubernamentales, la política de incentivos financieros se vale de la pericia de las empresas reguladas en la lucha por conseguir un aire más limpio.

Hasta el momento, la EPA ha procedido con cautela. En lugar de descartar totalmente la regulación directa, sólo ha aprobado un uso limitado de los incentivos financieros. A la fecha, se han creado tres planes de incentivos u "opciones mercantiles controladas", como se les llama: "burbujas", "compensaciones" y "depósitos", y cada uno se orienta a eliminar ciertas deficiencias del enfoque individual.

El concepto de burbuja se creó para tomar en cuenta los diferentes costos de incremento del control de contaminación, tanto en los procesos de una planta determinada como entre las distintas plantas y empresas. Se coloca una "burbuja" figurada alrededor de toda una planta o área, tratándola como una sola fuente de emisiones y no como una serie de fuentes independientes. El programa de burbuja permite a los reguladores fijar límites de emisiones para una planta en conjunto, mientras que los administradores están en libertad de asignar la reducción de la contaminación entre las diversas fuentes, en tanto se alcance la meta de emisiones global. Por consiguiente, la burbuja constituye un incentivo importante para mantener bajos los costos de la reducción. Puesto que las decisiones sobre el modo de cumplir con los límites de emisiones afectan directamente los beneficios de las empresas, se alienta a los administradores a que reduzcan los gastos generales, intensificando el control de la contaminación en las fuentes donde los costos de incremento de la reducción sean bajos y disminuyéndolos donde sean elevados. En ciertas condiciones, el programa de burbuja puede ampliarse para incluir más de una planta o empresa. Sin embargo, este concepto se limita a las empresas ya existentes y excluye las fuentes potenciales de emisiones.

La experiencia con las burbujas indica el tipo de ahorro de costo que ese enfoque permite. Por ejemplo, en Tampa, Florida, una empresa de servicio eléctrico aplicó el concepto de la burbuja para reducir el costo de controlar el dióxido de azufre. La empresa informó de un ahorro de 20 millones de dólares. Al incluir en una sola burbuja dos plantas generadoras, el Sistema Eléctrico de Nueva Inglaterra en Providence, Rhode Island, ha podido utilizar combustibles diferentes en cada planta y ahorrar 4 millones de dólares en sus costos de combustibles en dos años y medio. En Middletown, Ohio, Armco sustituyó las medidas para reducir las emisiones de sólidos en suspensión en su planta por controles de contaminación en sus procesos siderúrgicos. La compañía logró ahorrar 20 millones de dólares en costos de capital y 2,5 millones al año en costos de operación. Actualmente, se trabaja en la designación de más de 200 burbujas se calcula que estos proyectos, por sí solos, ahorrarán 600 millones de dólares en costos de capital y de operación en el primer año.


Compensaciones y depósitos

El programa de compensación se desarrolló principalmente para permitir que se abran nuevas plantas que se amplíen las antiguas en áreas de incumplimiento, al tiempo que se aseguraba que la calidad del aire no se deteriorara. La compensación difiere de la burbuja en dos aspectos. Las burbujas se aplican sólo a fuentes ya existentes; las compensaciones dan cabida a nuevas fuentes de contaminación. Además, las burbujas no siempre reducen la contaminación del aire, las compensaciones sí. Antes de introducir estas últimas en las áreas de incumplimiento se prohibía la construcción de nuevas fuentes de emisiones y la expansión de las ya existentes. El programa de compensación permite tales construcciones y expansiones si las emisiones nuevas que resulten se compensan ampliamente, con reducciones en las emisiones de fuentes ya existentes.

La nueva fuente de contaminación debe utilizar la mejor tecnología de control de que se disponga y lograr el mínimo índice de emisiones posible. Más aún una empresa ya existente no puede participar en un programa de compensación sin antes alcanzar el nivel de reducción solicitado por los reguladores.

La política de compensación permite que las empresas que deseen introducir nuevas fuentes de contaminación negocien con las empresas ya existentes, ofreciéndoles comprar para ellas reducciones de emisiones. Por ejemplo, un participante potencial podría convenir en comprar equipo y servicios adicionales para controlar la contaminación en una planta establecida. Además de permitir la expansión en las áreas de incumplimiento, las compensaciones ejercen una presión descendente sobre el costo de cualquier reducción adicional que se requiera. Los contaminadores en potencia siempre intentarán tratar con las empresas que tengan los más bajos costos de control de contaminación, puesto que esto minimizará su desembolso para penetrar al área de incumplimiento.

Desde que el programa empezó, a principios de 1977, la EPA informa que se han llevado a cabo cientos de compensaciones. La mayoría de los acuerdos han sido internos, y las compañías encuentran compensaciones para ampliar sus propias instalaciones. Un ejemplo de esto es la Phillips Petroleum Company, la cual añadió nuevas fuentes de contaminación a fin de duplicar la capacidad de su refinería en Texas. Las emisiones de esas nuevas fuentes fueron compensadas por un mejor control de las emisiones de hidrocarburos de los depósitos de almacenamiento y de otras instalaciones anteriores.

El programa de depósitos de emisiones es en realidad una prolongación del programa de compensaciones y permite mayor flexibilidad en cuanto a los plazos para negociar las reducciones de emisiones. Si una compañía reduce sus emisiones diarias por debajo de los niveles prescritos, puede "depositar" esas reducciones; es decir, tenerlas en reserva en una cámara de compensación, para negociar con ellas en una fecha futura. De esta manera, el programa de compensaciones básico resulta más eficiente, pues los contaminadores en potencia no tienen que gastar cantidades sustanciales de recursos para encontrar socios en la compensación: basta que consulte el inventario de la cámara de compensación. Al abatir los costos relacionados con las compensaciones, el programa de depósitos intensifica el estímulo para que las empresas participen en transacciones de compensación. Normalmente, sólo una fracción de la reducción de las emisiones es elegible para la venta y esto lo determinan los reguladores caso por caso. Por ejemplo, si una fuente reduce sus emisiones de dióxido de azufre en 450 kilos diarios más de lo que la norma requiere, puede vender sólo 340 kilos al día en el programa de depósitos.

Así pues, cada transacción amparada por el programa de depósito causa una reducción real en las emisiones.
La experiencia con los depósitos de emisiones es muy limitada. Sin embargo, el interés va en aumento y, en el último recuento, 30 estados analizaban formalmente el enfoque de depósito.


¿Cuan lejos se ha llegado?

Como es comprensible, los primeros pasos de los reguladores para no depender exclusivamente de la regulación individual han sido titubeantes. A pesar del atractivo intelectual de una política ambiental basada en el mercado, a nadie beneficiaría precipitarse en esquemas cuyas dificultades y consecuencias prácticas no han sido exploradas. Pero, ¿Cuánto nos hemos alejado del enfoque tradicional?

Las opciones de negociación controlada sólo son complemento de una constante dependencia primaria de la regulación de fuentes individuales. De hecho, las opciones negociadas conservan algunas inflexibilidades de la regulación directa y, en consecuencia, merman el potencial de lograr ahorros sustanciales en los costos. Por ejemplo, todos los procedimientos mercantiles están sujetos a un examen completo, caso por caso, donde participan agentes de regulación federales, estatales y municipales.

Una segunda limitación es que las sustituciones o negociaciones permitidas conforme a las diferentes opciones son muy restrictivas. Por ejemplo, con la política de burbuja, las negociaciones excluyen a los participantes en potencia; en los programas de compensaciones y depósitos, ninguna de las partes negociadoras puede arrojar más contaminantes de lo que la norma permite para cualquier fuente existente. Como resultado, pueden persistir las diferencias antieconómicas en los costos de reducir la contaminación creados por los reglamentos anteriores.

Además, las normas que especifican las tecnologías de control permisibles siguen vigentes, reduciendo aun más la flexibilidad de los planes de incentivos.
Las opciones negociables también acusan la carencia de un método formal para organizar los posibles intercambios.

Hasta ahora, las reglas y procedimientos que orientan las transacciones no están bien establecidos y, en la mayoría de los casos, no hay acuerdos institucionales adecuados para facilitar las negociaciones, como las cámaras de compensación. Debido a estas limitaciones, los costos de localizar socios y negociar precios son elevados y contribuyen a desalentar o evitar que se produzcan dichos intercambios.


Contaminación y costos

Los resultados de las opciones de negociación controladas, aunque limitados, son alentadores. Como lo indica el 12º informe Anual del Consejo para la Calidad Ambiental, los encargados de formular políticas se han vuelto más sensibles al uso de incentivos financieros en los programas ambientales: "siempre que sea posible, el logro de las metas ambientales y la protección de las normas ambientales deberán dejarse a cargo de los mecanismos del mercado libre".

Las agencias reguladoras podrían ampliar el uso del mecanismo de mercado libre de diversas maneras. Una consiste en continuar con el enfoque fragmentario que se inició con las opciones de negociación controladas, introduciendo gradualmente incentivos financieros en más y más partes del plan regulador. Esta estrategia conservadora tiene la virtud de ir con cautela en las áreas desconocidas; sin embargo, también tiene un defecto. En palabras del economista Roger Noll a la larga, el apoyo al empleo de incentivos económicos "...puede desaparecer porque los nuevos métodos de negociación están cargados de trámites, es tan limitada su aplicabilidad y están rodeados de incertidumbre... Una reforma demasiado tímida desemboca en pocas transacciones y las imperfecciones del mercado socavan la eficiencia de las negociaciones que tienen lugar. Aun si no sobreviene una catástrofe de políticas el sistema podrá resultar tan engorroso, que carezca de interés para las entidades contaminadoras...".
Desafortunadamente, la oportunidad de un control mucho más eficiente de la contaminación se destruiría también.

La posibilidad de un cambio más a fondo en el enfoque, reside en la creación de un mercado maduro de derechos para emitir contaminación. Conforme a este plan los reglamentadores establecen primero, para la calidad del aire de cada región, un límite máximo al total de emisiones, congruente con las normas de calidad del aire.

Después expiden permisos para las fuentes contaminadoras del área, que permiten una cantidad específica de contaminantes emitidos por unidad de tiempo, procurando que la cantidad global de permisos no de cabida más que al nivel máximo de emisiones permitido. Una vez que se asignan inicialmente los permisos, cada fuente contaminadora es libre de elegir el procedimiento de reducción que desee y de comprar o vender los permisos a otras empresas, en su desempeño de minimizar sus costos de control de la contaminación. La única restricción para la empresa es que no puede arrojar más contaminación de la que le autorizan los permisos que posee. Los precios de los permisos quedarían determinados por el mercado, o sea, por la oferta y la demanda.

Esencialmente, este enfoque de mercado incorpora todas las ventajas de las opciones mercantiles controladas y, al mismo tiempo, elimina sus aspectos restrictivos. El mercado destaca toda la gama de opciones y, por ejemplo, propicia la necesaria flexibilidad para hacer adaptaciones. Las empresas pueden tratar de reducir los gastos de control de contaminación mediante acuerdos voluntarios, de mutuo provecho, que redistribuyen las responsabilidades de la reducción. No obstante, el enfoque de mercado no impone limitaciones al tipo de negociaciones que pueden efectuarse.

Más aún, las empresas gozan de la máxima libertad al elegir los procedimientos de reducción. En consecuencia, el mercado lleva automáticamente a las empresas a alcanzar un determinado nivel de control de contaminación al mínimo costo posible. La regulación directa o las opciones de negociación controladas no pueden producir el mismo grado de eficiencia.

El sistema de mercado también permite automáticamente el crecimiento económico, al tiempo que mantiene la norma de calidad del aire. Cuando aumente el deseo de poseer permisos, debido a planes de ampliar una operación existente o incrementar el número de plantas en un área, habrá un alza en el precio del permiso. Al elevarse este precio, a algunas empresas les resultará más económico intensificar sus medios de reducción y vender algunos permisos a los participantes potenciales del área. De esta manera, la producción puede incrementar sin que aumenten las emisiones contaminantes.

Por último, un enfoque de mercado daría incentivos para desarrollar una tecnología de reducción nueva más eficiente, puesto que la empresa se vería recompensada financieramente por la venta de permisos a otras empresas menos eficientes en el control de la contaminación. Desde una perspectiva a largo plazo, esto es benéfico porque permite que las normas de calidad del aire se cumplan a un costo total inferior.



Para saber más


1. Theodore CRONE, y Robert H. DeFINA. Limpieza del Aire con la "Mano Invisible". Cortesía del Banco de la Reserva Federal de Filadelfia, BUSINESS REVIEW, 1984.