Los enormes progresos alcanzados durante el último siglo están permitiendo que cada día el hombre viva más y mejor. Nuestros abuelos al nacer sólo tenían una expectativa de vida de 35 años, la que abruptamente se ha elevado hasta alcanzar en la actualidad los 75 años. Todo hace predecir que en el futuro esta tendencia incremental continuará, de modo que se puede suponer que próximamente ésta se eleve hasta los 80 años, cosa que ya ha sucedido en algunos países desarrollados.

Todo ello significa que es más el número de personas que está alcanzando la tercera edad. Ya en la actualidad en nuestro país, el 10% de la población es mayor de 60 años, y se espera que en los próximos años este porcentaje sobrepase el 20%. El tratar de proporcionar una adecuada calidad de vida a este creciente sector pasivo, es complejo y costoso. Ello representa un nuevo dilema que deben enfrentar los diversos países, y para lo cual no hay uniformidad de criterios por el creciente costo que ello significa.

En nuestro país, con una larga historia de preocupación social, se había instituido un complejo sistema de Previsión Social manejado por el Estado. Pero por la dinámica de los hechos y la acumulación de deficiencias, éste llegó a una situación económicamente insostenible. Por ello en el año 1980 se decidió instituir una reforma sustancial, en la que Chile fue pionero. El tiempo ha transcurrido y ya ella lleva 18 años de funcionamiento, tiempo suficiente como para analizar sus resultados.


El antiguo sistema

Hasta el año 1980, el sistema previsional de Chile era administrado por el Estado a través de más de 30 instituciones diferentes. La de mayor tamaño era la correspondiente al Servicio de Seguro Social (SSS) que acogía al 65% del total de los trabajadores. La Caja de Empleados Particulares (EMPART) agrupaba al 18 % de los trabajadores. La tercera mayor institución la constituía la Caja de Empleados Públicos (CANAEMPU), organización que agrupaba al 12% de los trabajadores. El resto de las organizaciones pertenecían a diferentes sectores de actividad económica y representaban no más del 5% de los trabajadores.

En todo caso, todas las llamadas "Cajas de Previsión" eran controladas y normadas por el Estado. Su administración dependía también del Estado.

La afiliación del trabajador era obligatoria a alguna de las instituciones, de acuerdo al tipo de trabajo que tuviera. El trabajador "obrero" debía afiliarse obligatoriamente al SSS, los "empleados particulares" a EMPART y los trabajadores del sector público a CANAEMPU.

Cada institución tenía diferentes requisitos y otorgaba también distintos beneficios. A modo de ejemplo, podemos señalar que en el SSS, un trabajador obrero para jubilarse por vejez debía tener acumulado como mínimo un total de 800 semanas de imposiciones que se descontaban de sus salarios (aproximadamente 15 años) y tener además 65 años de edad. En el otro extremo, se ubicaban por ejemplo los miembros del Congreso, a los que se exigía sólo 15 años de imposiciones.

Para otorgar las pensiones por vejez o antigüedad, el sistema discriminaba entre los distintos grupos de trabajadores (tabla 1).

Las contribuciones para financiar el sistema de pensiones se descontaban de los salarios en proporciones diferentes según el caso (tabla 2).

El sistema operaba bajo una filosofía de reparto. Es decir, todos los trabajadores aportando durante su vida activa financiaban al sector pasivo mediante sus contribuciones mensuales. Sin embargo, las contribuciones comenzaron a ser insuficientes para pagar las pensiones de este sector, por lo que el Estado se vio obligado a financiar los déficits. Ello significó una carga progresiva para el Estado que llegó a destinar a ello la mayor parte de su presupuesto del área social. Con todo, los niveles de pensiones estaban lejos de satisfacer las expectativas de los trabajadores. Ya en el año 1973, el gasto del Estado por este concepto se había elevado en un 50%, tomando como base el año 1980. (Fig. 1)

Fue así como este concepto de "reparto", basado en una inspiración teóricamente solidaria, llevó a una crisis del sistema, traduciéndose en costos insostenibles. Una de las principales causas fue el rápido cambio demográfico a que ya hemos hecho mención. En todas las regiones del mundo, y Chile no fue ajeno a ello, se incrementó notablemente la expectativa de vida (Fig. 2). Junto a ello, durante igual período, al disminuir las muertes prematuras, se produjo un crecimiento explosivo de la población, que si bien últimamente tiende a decrecer por disminución de la natalidad, continúa aún aumentando (Fig. 3).

Todo ello llevó a un crecimiento progresivo de los individuos de la tercera edad, o "sector pasivo", disminuyendo a su vez la proporción de cotizantes activos que debían financiar las pensiones. Así por ejemplo, en el año 1960 en el SSS, existían 11 trabajadores pagando cotizaciones por cada uno que ya estaba en el sector pasivo. Veinte años después, esta proporción había cambiado fundamentalmente de modo que en 1980 había 2,5 trabajadores cotizando, para financiar las pensiones de 1 pasivo (Fig. 4).

A esta razón demográfica, hay que agregar otras causas del fracaso, cual fue por ejemplo, la incapacidad generalizada de administrar eficientemente los recursos de los trabajadores. La ausencia de propiedad de los dineros cotizados por los trabajadores, unida a la inexistencia de competencia y a la inorganicidad del sistema, incrementaron el problema. Por otra parte, la reunión de todos los roles en manos del Estado (control y gestión del sistema) generaron las condiciones propicias para un manejo ineficiente, lo que se tradujo en progresivos costos de administración.

Aparte de ello, los grupos mejor organizados tuvieron mayor capacidad para ejercer presiones, lo que obligó constantemente al Estado a otorgarles beneficios extraordinarios. Fue así como durante ese período, las presiones de grupos organizados indujeron a la dictación de innumerables leyes, otorgando el derecho a jubilaciones anticipadas, pensiones perseguidoras (reajustadas de acuerdo a la inflación), reconocimientos de lagunas previsionales, etc. Todos estos mayores beneficios agravaron el progresivo desfinanciamiento, que con el pasar de los años, no fue posible asumir, ni menos compatibilizar con pagos de pensiones razonables.

Fue así como en los años ‘80 el sistema de reparto hizo crisis. En los últimos años, se había producido un incremento progresivo del déficit fiscal, una reducción de los beneficios para los pensionados, un incremento constante en las contribuciones individuales de los trabajadores y empleadores y odiosos desequilibrios traducidos en mayores beneficios para los grupos de poder, en desmedro de los grupos más desposeídos.


La necesidad del nuevo sistema

El fracaso observado, que ya no se podía mantener, obligó a la elaboración de un nuevo sistema, que tendía a corregir los errores anteriores. Fue así como éste se implementó a partir del año 1981.

El paso de un sistema a otro no fue fácil, por lo que en un comienzo fue necesario realizarlo en forma progresiva; facultativa para los cotizantes que ya existían en el sistema antiguo y obligatorio para la nueva fuerza laboral que se iba incorporando. Para los que estaban en el sistema antiguo, y que ya habían capitalizado durante algún tiempo, el Estado se comprometió a emitir bonos (Bonos de Reconocimiento), que se sumaban a las nuevas cotizaciones.

Dentro de lo programado, el manejo de los fondos de los trabajadores se trasladó a instituciones privadas, cuyo objetivo exclusivo debía ser el administrar los fondos de pensiones, y competir entre sí, tanto en la rentabilidad lograda de las inversiones como en la cuantía de las cobranzas de comisiones por administración y servicios. Nacieron así las AFPs.

En este nuevo sistema, la pensión debía ser el resultado de las contribuciones acumuladas por el mismo individuo más la rentabilidad de sus aportes que de él se podía obtener a lo largo del tiempo. Sin embargo, también se fijó un sistema de reparto, mediante el cual se complementaban las pensiones de invalidez y sobrevivencia.

Tal vez, el avance más importante fue la libre elección del trabajador respecto de la institución (AFP) en la cual él deseaba cotizar. Con ello se lograba una igualdad de requisitos para todos los participantes. En este nuevo sistema el Estado no participaba en la gestión, pero sin embargo fijaba las reglas y las hacía cumplir, mediante una Superintendencia (organismo de control). El nuevo sistema garantizaba además pensiones mínimas y una rentabilidad mínima (tabla 3).

De este modo, las funciones de las AFP han sido las siguientes:

a.- Administrar la cuenta individual del trabajador, lo que implica recaudar las cotizaciones, acreditarlas en cuentas individuales para cada trabajador, cobrar las cotizaciones impagas, e invertir los recursos del fondo de pensiones.

b.- Acumular mensualmente el 10% del sueldo del trabajador, más la rentabilidad que se obtiene de su inversión.

c.- Otorgar un seguro de invalidez y sobrevivencia, que se debe subcontratar con alguna Compañía de Seguros de Vida, para cubrir de este modo los siniestros que el trabajador pueda tener, generados por causas naturales no atribuibles a su trabajo.

d.- Pagar al trabajador jubilado sus pensiones correspondientes, o en su defecto estos podían contratar, con los fondos acumulados en su cuenta, una renta vitalicia con una Compañía de Seguros.

Posteriormente se han incorporado servicios adicionales, como la apertura de una cuenta de ahorro voluntario, o la administración de cuentas de indemnización por años de servicio.


Resultados del nuevo sistema de pensiones

Como era de esperarse, el número de trabajadores afiliados al nuevo sistema ha ido progresivamente en aumento, de modo que a Junio de 1999, éstos ya totalizan una cifra de 5.9 millones de trabajadores (fig. 5). Como en un comienzo (año 1981), el traspaso al nuevo sistema era optativo, un determinado porcentaje persistió en el sistema antiguo (especialmente los que ya estaban próximos a jubilar). A contar de 1983, la incorporación fue obligatoria para todo trabajador que ingresaba a la fuerza laboral.

Ya en Diciembre de 1998 se encontraba afiliada al sistema el total de la fuerza de trabajo ocupada. En los últimos años, la figura 6 presenta una proporción de trabajadores cubiertos, superior al 100%, ya que se encontraban afiliados al sistema una fracción de trabajadores que se encontraban sin trabajo y por lo tanto no aportaban.

Con el transcurso de los años se ha ido acumulando en el sistema de fondos de pensiones una cantidad progresiva de dinero. Al finalizar el año 1981, ella representaba un equivalente a la suma de US $299 millones. En Julio de 1999, ella se ha elevado a US $33.9 mil millones de dólares (figura 7). Ello ya equivale casi al 40% del Producto Interno Bruto del país (julio de 1999) (fig. 8).

Con el objeto de obtener un máximo de rentabilidad, las diferentes AFPs diversificaron las inversiones en diversos tipos de instrumentos. De la suma de todos ellos puede concluirse que en la actualidad (Julio de 1999), el 36.3% está invertido en instrumentos estatales, el 16,1% en depósitos y bonos de bancos, el 15.4% en letras hipotecarias, el 13,2% en acciones, el 12,4% en inversiones en el extranjero, el 3.7% en bonos de empresas y el 2.6% en cuotas de fondos de inversión (figura 9).

En la figura 10 se puede observar la evolución de la inversión de los fondos de pensiones por tipo de instrumento, apreciándose un cambio considerable desde 1981 a la fecha. En 1981, el 30% de los fondos se encontraba invertido en instrumentos estatales y el 70% en instrumentos del sistema bancario y bonos. A partir de 1986, las AFPs comienzan a invertir en acciones y en 1992 se autoriza la inversión en el extranjero (fig.10).

Cabe destacar que los fondos de pensiones acumulados han impactado también en el desarrollo económico del país, ya que fortaleció significativamente el mercado de capitales al que las empresas tuvieron acceso. Es así como el mercado de valores creció considerablemente, incentivado por las inversiones que éstas han estado realizando en acciones de sociedades anónimas. En el año 1985 los fondos de pensiones participaban con el 7% de los activos del sistema financiero. Transcurridos 15 años participan con el 18% (fig. 11).

A su vez los trabajadores han logrado que sus depósitos en los fondos de pensiones hayan obtenido una rentabilidad real promedio anual durante este período, de un 11.4%. Con todo, en los años 1995 y 1998 se observó una rentabilidad negativa de 2.5% y 1.1% respectivamente (fig. 12). La primera rentabilidad negativa (1995), se explica por la crisis Mexicana y Argentina que también repercutió en nuestra economía. La segunda (1998), por la crisis asiática. Estos dos períodos de crisis afectaron negativamente los mercados bursátiles nacionales e internacionales. No obstante la rentabilidad negativa de esos dos años, debe señalarse que la adecuada diversificación de los fondos de pensiones permitió atenuar sus efectos negativos. Así por ejemplo, el IPSA (Indice de Precios Selectivo de Acciones) cerró en Chile con una pérdida de 23% en el año 1998, resultado mucho más negativo que el de los Fondos de Pensiones en el mismo período.

Otro gran beneficio para los trabajadores fue el menor costo promedio de sus cotizaciones (descuento de sus salarios), que fue del 12,6%. En cambio en el régimen antiguo éste era de un 23% para los obreros, un 26% para los trabajadores de empresas privadas y un 16% para los empleados públicos (fig.13).

La libre competencia ha obligado a las AFPs a esmerarse en rebajar los costos de administración de los Fondos de Pensiones. Por este concepto, al comienzo del sistema se les cobraba a los trabajadores un 3.7% de su renta imponible. Ya en el año 1998 éste había bajado a 2,6% de la renta imponible (fig.14).

Como resultado final, los niveles de las pensiones de vejez a la edad legal (65 ó 60 años, según sean hombres o mujeres respectivamente), representan en promedio un 74% de la renta de actividad laboral (incluyendo el excedente de libre disposición (*)), y las pensiones de vejez anticipada (aquellas que se obtienen antes de los 65 ó 60 años, según sean hombres y mujeres, respectivamente) representan un 68% de la renta de actividad laboral (incluyendo el excedente de libre disposición) (fig. 15).

(*) Saldo que queda en la cuenta del trabajador después de que éste haga efectiva su pensión.

Todo ello sin duda que demuestra un éxito del sistema y de allí el interés despertado en numerosos otros países (especialmente de América Latina). Es así como con algunas variables, ya se ha implementado en varios de ellos.